ВРЕМЯ ПРАВ И ВОЗМОЖНОСТЕЙ

Аннотация

Вопросы распределения прав и полномочий в рамках внутригосударственного устройства относятся, пожалуй, к числу наиболее сложных (особенно в такой стране, как Россия). На их специфику влияют как история становления и развития государственности, так и географические и культурные особенности территорий. Очевидно, что нет и не может быть универсальных решений, которые работали бы одинаково эффективно в разных исторических, внешнеполитических и, конечно же, экономических условиях и обстоятельствах. Однако некие общие принципы и подходы, на наш взгляд, выделить можно. К их числу, несомненно, относится необходимость целостного (системного) подхода при распределении прав и полномочий по уровням государственной иерархии. Как правило, верхний уровень государственного управления ориентирован на решение общих стратегических задач, тогда как нижестоящие уровни - в регионах, городах и поселениях - на решение жизненно важных вопросов текущей действительности. Эти общие подходы выработаны не одним поколением администраторов и государственных мужей - таких, например, как реформатор граф М. М. Сперанский. Ознакомившись с состоянием и подходами к управлению Сибирью в начале XIX века, он вынужден был констатировать, что это были только частные меры, противоречащие его правилу не делать ничего отрывками. Он принимал их по необходимости и утешал себя тем, что нужда и закон переменяет (стилистика оригинала). Для края нужны были общие меры, которые касались бы самых оснований его управления1. Необходимость учета особенностей жизни различных частей пространства Российской империи привело к появлению в свое время земства. На протяжении более чем полувековой истории земства в России (но не в Сибири) были кардинально улучшены условия жизни населения во многих губерниях - построены объекты инфраструктуры, создана основа современной системы образования, развита сеть медицинских учреждений, сформированы центры культуры. При этом вся система опиралась на основополагающий принцип соответствия финансовых возможностей земских учреждений их задачам и функциям. Причем, это правило работало в обе стороны - при формировании единиц земского управления учитывался финансовый и экономический потенциал территории. Яркий пример тому - решение, принятое в 1919 г. (в очень короткий двухлетний период существования земства в Сибири) Чрезвычайным енисейским губернским собранием: Выслушав циркуляр Министерства Внутренних Дел Постановление Приморской Областной Земской Управы о докладе члена упомянутой Управы А. А. Меньщикова, препровожденные Енисейской Земской Управе для сведения по вопросу о выделении городов в самостоятельные земские единицы, постановили: вполне соглашаясь с основными доводами А. А. Меньщикова, и принимая во внимание, что выделение городов в самостоятельные земские единицы, не отвечая идее земского самоуправления, в значительной степени сократит источники земских доходов и тем самым затормозит культурно-экономическое развитие деревни, Управа полагает, что предполагаемое выделение городов явится мерой в отношении развития земства крайне вредной, в отношении сельского населения - несправедливой, с государственной же точки зрения - нецелесообразной, о чем и представляет на разрешение чрезвычайного Губернского Земского Собрания2. Как видно, состав единиц земского управления напрямую зависел от их возможностей - прежде всего, с точки зрения финансирования сфер их ответственности. При этом защита от злоупотреблений в использовании финансов обеспечивалась в значительной мере институтами гражданского общества (в земские собрания входили не только дворяне и землевладельцы, но и торговцы, промышленники, а также представители сельских общин). Современная ситуация в сфере распределения прав и полномочий в системе внутригосударственного устройства и места в ней органов местного самоуправления характеризуется, скорее, лишь декларацией названных принципов. Необходимость достижения и поддержания баланса прав и полномочий на всех ступенях управленческой иерархии и в процессе функционирования административных единиц различного уровня - городов (от миллионников до средних и малых), сельских поселений, общин коренных народов - принимается во внимание в очень редких случаях. Об этом повествует и тематическая подборка настоящего номера ЭКО. Как, при помощи каких рычагов и процедур принятия решений обеспечить учет всего того разнообразия, которым так богато российское пространство? Наши авторы единодушны в том, что распределительный федерализм (или, по меткому выражению академика П. А. Минакира, указная экономика3), при котором свыше 70% ресурсов бюджетной системы страны аккумулируются в центре и затем распределяются вниз по вертикали, и неэффективен, и нерезультативен. Цели и ориентиры, задаваемые на самом верху, при их проецировании на уровень регионов и муниципалитетов, не только не способствуют продвижению вперед, но часто лишь искажают картину экономической реальности. Последнее происходит не только из-за сложностей в оценке реального вклада федеральных вливаний в решение проблем экономики и социальной сферы в том или ином регионе или городе, но и по той причине, что в результате формируется неверная система оценок и сигналов для бизнеса и местных сообществ. Авторы номера с сожалением констатируют, что городские власти располагают очень ограниченными налоговыми доходами, которые находятся полностью в их ведении. Кроме того, доходы от местных налогов практически не зависят от эффективности экономической политики муниципального образования (статья В. И. Клисторина и Т. В. Сумской). Ключевым вопросом успешного экономического развития является формирование среды, нацеленной на выдвижение, поддержку и реализацию местных инициатив. О том, чего можно достичь в современных условиях при наличии атмосферы гражданского общества на уровне отдельного поселения, рассказывается на примере Кольцово, одного из поселений-спутников г. Новосибирска (см. интервью Н. Г. Красникова). В целом назрела необходимость корректировки государственной политики по отношению к городам в России в сторону децентрализации и дифференциации потенциал российских городов остается не до конца раскрытым в сравнении с потенциалом городов развитых зарубежных стран (статья Р. Попова, А. Пузанова и Т. Полиди). Гармоничное развитие пространства страны должно опираться не только и не столько на заданные свыше ориентиры, сколько на меры по раскрытию внутренних ресурсов каждого из ее многочисленных городов и поселений. Раньше это очень хорошо понимали и старались найти подходы, пути и средства для реализации этих возможностей. Дело за малым - переосмысление имеющегося бесценного отечественного опыта и применение его лучших достижений в более динамичных и, вместе с тем, более жестких условиях современного мира.