ЭКО

Редакционный раздел

Пользователи : 12630
Статьи : 2811
Просмотры материалов : 11102072

      Свежий номер

     f2018 06

       Купить номер

 

Почему не работают механизмы государственно-частного партнерства Печать

Автор поделился своим видением тех проблем в сфере государственно-частного партнерства, которые необходимо учесть при актуализации Стратегии развития Сибири. Он также рассказал об опыте Внешэкономбанка по финансированию инфраструктурных проектов, о факторах, препятствующих бюджетным инвестициям в инфраструктуру, и о новых законопроектах, призванных снять существующие ограничения.

 

 

На мой взгляд, главная задача, которая возникает при переформатировании программы развития Сибири, – определить те проекты, которые будут в нее включены. Это должны быть комплексные проекты, рассчитанные на привлечение частных инвестиций. Уповать только на бюджетное финансирование сегодня не приходится, даже в рамках целевой государственной программы (если такая будет сформирована). И дело не только в ограниченности реальных возможностей бюджета. К сожалению, в России существуют определенные институциональные проблемы, препятствующие привлечению бюджетных инвестиций в развитие инфраструктуры.
Простой пример – почти полная недееспособность Фонда развития Дальнего Востока и Байкальского региона, в который Внешэкономбанк в 2011–2012 гг. вложил 15 млрд руб. Очень жесткая инвестиционная декларация этого фонда, сформированная в соответствии с правилами предоставления бюджетных субсидий, не позволяет ему инвестировать не только в проекты на стадии формирования (а проектные работы часто довольно затратны), но и в уже сформированные инфраструктурные проекты, поскольку механизмы его участия в развитии железнодорожной инфраструктуры, сетевого хозяйства отсутствуют, а в действующем законодательстве определения производственной инфраструктуры вообще нет. Из всех инфраструктурных объектов фонд может вложиться лишь в проекты развития автодорог – но только на конкурсной основе.
В результате приходится признать, что сформированные в 2000-е годы механизмы корпоративного финансирования инфраструктуры стали тормозом для экономического развития регионов, в которых сегодня именно инфраструктурные ограничения являются определяющими.
В этом смысле популярная в некоторых кругах идея о создании госкорпорации по развитию Сибири (если такое предложение будет сформировано) также не представляется очевидным решением проблемы. Если такая корпорация будет заниматься бюджетным финансированием – все понятно, но если предполагается через эту структуру привлекать в инфраструктурные проекты внебюджетные инвестиции и затем их каким-то образом возвращать, то опять возникает вопрос: какая экономическая модель закладывается в реализацию такого рода проектов.
Модель Tax Increment Financing1, при которой государство может поделиться результатами экономического роста в виде дополнительных бюджетных доходов с инвесторами, обеспечившими этот рост, и с регионами, сегодня в России не работает. Это хорошо видно на примере ОАО «РЖД»: железная дорога сегодня может возвращать свои инвестиции только за счет результатов общего экономического роста, а не тарифной выручки.
Другая проблема, которая высветилась в ходе реализации программы по Дальнему Востоку, и ее нужно учесть при апгрейде Стратегии развития Сибири: большое количество заявленных инвестиционных проектов не обязательно говорит о том, что эти проекты на самом деле существуют. Содержательный анализ около 3000 проектных предложений, заявленных субъектами Дальнего Востока и Забайкалья, показал, что по большинству из них не были рассчитаны ни финансовая модель, ни механизмы возврата инвестиций, то есть, в строгом смысле слова, это не проекты, а лишь заявки на бюджетное финансирование. Но эти заявки, к сожалению, не могут стать основой ускоренного инвестиционного развития.
В этой связи в рамках стратегии Фонда развития Дальнего Востока и Забайкалья было предложено сформировать ряд комплексных проектов развития территорий, где было бы увязано развитие инфраструктуры и промышленности, аналогично тому, как это делалось в СССР – в формате территориально-производственных комплексов, а в нынешней России – в Нижнем Приангарье (Красноярский край) и Южной Якутии. Такой подход позволяет сбалансировать бюджетные и внебюджетные инвестиции, дополнительные доходы бюджета и развитие коммерческих проектов.
Как показывают расчеты, за счет дополнительных доходов от коммерческих проектов, реализуемых параллельно со строительством инфраструктуры, бюджетные инвестиции могут «отбиться» в Нижнем Приангарье за 18 лет, в Южной Якутии – за 14 лет. Это достаточно серьезные сроки, но они просчитываются, и под них можно привлекать средства, например, в рамках предлагаемых механизмов Фонда национального благосостояния или пенсионных фондов.
Но здесь я должен обратить внимание руководителей регионов: в госпрограмме развития Дальнего Востока нет ни копейки бюджетных инвестиций, выделенных на подготовку конкурсов по привлечению частных инвесторов. Это означает, что деятельность государства по привлечению внебюджетных инвестиций в развитие инфраструктуры на самом деле не планируется, и решения о подготовке такого рода проектов должны приниматься на уровне регионов.
Те регионы, которые в этом проявляют инициативу, могут рассчитывать на полное содействие Внешэкономбанка. Например, развивается сотрудничество по ряду проектов с Красноярским краем, Омской и Иркутской областями. В Астраханской области отработана (пусть и с определенными поправками) модель развития инфраструктуры дошкольного образования в муниципалитетах (создан большой сетевой проект с одним инвестором, т.е. тема переведена на индустриальную основу), в Нижнем Новгороде реализуется механизм, связанный с возможностью строительства мостов на условиях контракта жизненного цикла.
Но распространению подобного рода практики мешает отсутствие предложений. Например, тот же самый Фонд развития Дальнего Востока сегодня планирует участвовать в конкурсе на строительство моста через Лену в Якутии, но в других регионах, включая территорию Сибирского федерального округа (СФО), нет таких конкурсов, в которых он мог бы участвовать.
Сегодня много говорится о развитии нормативно-правовой базы в сфере государственно-частного партнерства (ГЧП). К сожалению, процесс прохождения законопроекта об основах ГЧП сопровождается трудностями, поскольку ряд министерств и ведомств пытается подвести его под законодательство о госзакупках: ужесточить условия, связанные с конкурентным отбором частного партнера, что фактически может привести к соревнованию только по цене. Естественно, мы возражаем против этого, поскольку такой подход полностью извращает смысл привлечения частного инвестора, который бы отвечал не за процесс, а за результат…
 Одновременно идет работа еще над двумя нормативно-правовыми актами, которым меньше уделяется внимания в прессе, но они тоже могут помочь снять часть тех ограничений, о которых я рассказывал. В частности, Минэкономразвития РФ подготовило законопроект об изменениях в концессионное законодательство. В нем предлагается ту модель контрактов жизненного цикла, которая сегодня существует для автодорог, распространить на все другие виды общественной инфраструктуры.
Вкратце модель выглядит следующим образом: частный инвестор должен за свой счет не только спроектировать и построить дорожный объект, но и обеспечить его эксплуатацию в течение длительного периода времени. А государство через систему фондов постепенно погашает ему часть расходов в виде платы «за доступность».
Сейчас законопроект, предусматривающий соответствующие поправки в закон «О концессионных соглашениях», находится в правительстве и должен быть внесен в Госдуму. Если он будет принят, появятся новые возможности развития энергосетей, социальной инфраструктуры и так далее.
Вопрос об участии бюджетного механизма в этой системе регулируется нормативным актом, который, к сожалению, бесконечно долго проходит все инстанции, хотя его уровень – это постановление правительства. Речь идет об изменении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда, в непосредственной увязке со снятием инфраструктурных ограничений для производственных проектов частного бизнеса. Очень важно, что этот механизм не содержит никаких противоречий с Бюджетным кодексом, поскольку бюджетные ассигнования для расчетов за внебюджетное строительство планируются не на стадии строительства, а на стадии эксплуатации, и он позволяет приступить к реализации многих уже существующих проектов. Механизм уже фактически согласован с министерствами экономики и регионального развития, а также с Внешэкономбанком, но есть возражения со стороны Минфина…
Идет работа и над следующим важным законопроектом – о стратегическом планировании. На примере проекта «Белкомур» в Северо-Западном федеральном округе планируется отработать модель привлечения бюджетных инвестиций на этапе подготовки проекта. Здесь проблема в следующем: кто должен брать на себя риски, связанные с возможной неэффективностью проекта. Понятно, что если он окажется состоятелен, можно будет двигаться дальше с привлечением внебюджетных инвестиций, но если нет, нужно найти механизм компенсации соответствующих затрат.
Должен отметить, что если не зацикливаться на механизмах государственно-частного партнерства, в бизнес-практике существуют вполне рабочие механизмы поддержки предпроектной деятельности, и они позволяют привлекать существенные внебюджетные источники к реализации проектов, связанных с развитием социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры. Но решения, ориентированные на дополнительный экономический рост и связанные со снятием инфраструктурных ограничений, могут появиться только после тех институциональных изменений, о которых я говорил.

 

 


* Для подготовки публикации использовано выступление А.В. Баженова на совместном заседании Совета при полномочном представителе Президента РФ в Сибирском федеральном округе и Совета Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» 2 октября 2013 г. в Омске.


1 Механизм Tax Increment Financing (TIF) предполагает возмещение затрат на создание инфраструктуры из бюджетных средств за счет налогов, получаемых в результате реализации инвестиционного проекта после ввода объектов инфраструктуры в эксплуатацию.

 

Комментарии  

 
0 #1 Amangul 05.03.2014 11:38
Мировая практика показывает, что одним из основных механизмов расширения ресурсной базы и мобилизации неиспользованны х резервов для экономического развития, повышения эффективности управления государственной и муниципальной собственностью является государственно-частное партнерство. Учитывая проблемы с государственным бюджетом и долгом во многих странах мира, привлечение частных инвестиций для развития экономики является очень актуальным.
II Всемирная Антикризисная Конференция – главное международное событие, проводимое в год 70-летия Бреттон-Вудских соглашений и направленное на выработку и принятие проекта Мирового Антикризисного Плана для государств-членов ООН.
Приглашаем Вас присоединиться к дискуссии и ознакомиться с проектом программы II Всемирной Антикризисной Конференции и дать рекомендации и замечания по следующей ссылке http://www.group-global.org/ru/page/view/515
Цитировать
 

Добавить комментарий


Защитный код
Обновить

 

Похожие ccылки